“集团总部对下属子公司的实际经营情况，就像隔着一层毛玻璃——看似有轮廓，但细节全模糊。”

这是很多国企共同的苦恼。传统监管模式下，制度设计上下一般粗，执行层面形式合规，监督机制事后纠偏，导致风险感知滞后，基层违规操作易被层层上报所过滤掉。

2026年，国资委连续发布《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发改革〔2026〕2号）和《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资发监督〔2026〕15号），标志着国资监管正式进入“智能化穿透式”新阶段

本篇主要是系统梳理这场监管变革的政策背景、核心逻辑与落地路径。

一、政策演进：从“管资产”到“管资本”的三次跃迁

国资监管模式的变迁，本质上是“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”改革主线的不断深化。只有理解这一脉络，才能把握穿透式监管的必然性。

早期探索（1978-2002） ：行政隶属下的“放权让利”，监管依托行业主管部门，政企不分、职责分散，目标重在搞活企业，监管侧重微观管理。

体系建立（2003-2012） ：集中统一与“管资产”模式。国资委成立，履行出资人职责，通过业绩考核、产权管理、人事任免等手段推动现代企业制度建设，追求国有资产保值增值，监管从微观转向宏观与微观结合，"管资产"特征非常明显。

深化改革（2013至今） ：“管资本为主”与智能化穿透。监管转向资本纽带，依托国有资本投资或运营公司平台，监管核心是维护资本安全，简政放权，分类监管，强化监督、防范风险成为关键词。

二、三级架构：“放活”与“管住”的深层矛盾

“国资委—国有资本投资/运营公司—国有企业”的三层授权模式，本意是实现“三分离”（出资人与公共管理者、所有权与经营权、资本运营与生产经营）。

但在实践中，“层级衰减”难题突出：集团总部难以实时、精准掌握各级次企业的经营实质、资金动态与潜在风险。

（一）制度设计层面：宏观要求与微观落地的断层，执行效果较差缺乏分层分类设计：照搬上级国资监管的普适性要求，未能结合下属企业的功能定位、行业属性、管理层级进行差异化设计，导致制度上下一般粗，对基层单位缺乏指引作用。以停留于原则倡导为主：制度条款多为宽泛定性，缺乏与业务深度融合的细则、表单和审批流程，制度悬浮于业务之上，员工在实际工作中“无法依从”，只能凭经验办事。流程管控与效率失衡：过度依赖层层审批和事前备案，试图通过增加控制点来规避风险，“家长式”管控模式，导致流程冗长、决策迟滞，形成了“一管就死”的僵化局面，抑制了下属企业的市场反应速度。

（二）制度执行层面：形式合规与实质风控的脱节

传统执行层面核心问题是信息不对称与手段落后，主要表现如下：

合规流于形式，风险洞察不深：执行层面满足于签字齐全、票据合规等程序性要求，缺乏对业务真实性、交易合理性、价格公允性等实质性风险把控，监管止于财务表面，无法穿透至业务底层。

系统割裂形成“数据孤岛”：不同条线信息系统各自为政，数据标准不一、接口不通。跨层级、跨地域的信息传递依赖人工填报，层层过滤，导致上级看到的是“加工后”的静态数据，而非实时的经营动态，导致风险暴露滞后与响应机制迟滞，错失处置窗口。

数字化程度滞后，穿透能力薄弱：大量关键控制环节（如订单执行、物资出入库、资金支付）仍依赖手工台账、人工报送，效率低下，加上监管链条冗长，对复杂产权结构、隐性关联交易，看不穿、管不透，给人为干预和操作风险留下了空间。

决策支撑不足：经验主义与定性分析为主，难以及时识别效能瓶颈与配置失衡。

（三）监督机制层面：被动纠偏与系统效能不足

传统监督模式存在典型的时滞性、局限性与重复性问题。

监督范围局限：监督重点以财务收支审计、合规性检查为主，属于事后“对账”式监督。对于战略执行偏差、投资效益低下、资源配置错位等更宏观、更根本的问题，缺乏有效的监督触角。

监督方式传统：以现场查阅凭证、人工访谈、抽样检查为主，发现问题依赖个人经验、能力和运气，缺乏运用大数据分析、实时监测预警等数字化技术手段，导致监督覆盖面窄、效率低。

监督时点滞后：多为事后查处，而非事中控制。风险往往已经发生并造成损失后，监督力量才介入，错失了最佳的干预和纠偏窗口，容易形成实质上的监管套利。

监督成本高：审计、纪检、巡视、财务检查等多支力量各自为战，缺乏统筹协同。监督计划重叠、检查内容重复，不仅增加了被检查企业的负担，也造成了监督资源的严重浪费，未能形成监督合力。

三、AI时代破解之道：智能化穿透式监管与内控体系完善

国资监管伴随技术变革及监管深化，模式一直在发生变化，从以前人工报送到在线填报，到如今穿透式智能化监管。

2025年，国资央企首次在内控领域提出智能化穿透式监管要求，强调“以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，进一步完善企业内控体系”。

新监管理念要求国资国企探索建立横向到边协同联动、纵向到底穿透监管的内部控制体系机制，积极推动数字化转型创新，实现内控监管全级次、全链条、全过程、全要素覆盖，有效防范化解风险隐患，切实提升监督效能。

通过AI技术的引入，不仅让数据穿透层级、风险精准预判成为可能，更推动国企监督从“事后纠偏”转向“预见性治理”。

如何运用大数据、大模型等技术，加快构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管系统，将监管触角延伸到全级次企业。“穿透式监管”与“AI”的结合，正成为破解传统管理难题的关键钥匙。

结语

国资穿透式监管，本质是一场从“管资产”到“管资本”的深化转型，通过AI技术实现监管效能的革命性提升。

它让集团总部从“隔着一层毛玻璃”，转变为拥有“显微镜”般的洞察力——不仅看得清轮廓，更能穿透层级、看清细节、预判风险。

对于国企而言，这既是挑战，更是机遇。提前布局、主动适应，才能在监管变革中赢得先机。

来源：财务管理研究